Supervision des systèmes nationaux de paiement de détail - Mémoire de l'Association canadienne des paiements en réponse à Finances Canada

Le 11 juin 2015

Nota : Le présent mémoire reflète les vues de l'Association canadienne des paiements et pas nécessairement celles d'un quelconque de ses établissements membres.

1. Introduction et contexte

Depuis quelques années, l'Association canadienne des paiements (ACP) oeuvre en étroite collaboration avec le gouvernement, l'industrie et les intervenants dans le dossier des changements à la gouvernance du système de paiement du Canada, y compris l'établissement d'une nouvelle assise pour l'ACP par le truchement d'amendements à la Loi canadienne sur les paiements (LCP). Tout au long de cet examen de la gouvernance, l'ACP a appuyé ouvertement le cadre de surveillance axé sur les risques établi par le gouvernement et se réjouit sans réserve de l'occasion de fournir un apport supplémentaire sur une composante clé de ce cadre, la surveillance des systèmes nationaux de paiement de détail.

La Partie 1 de notre mémoire présente un bref survol de l'ACP et de son rôle dans les paiements de détail, et résume, à un haut niveau, nos vues sur la façon d'établir un équilibre entre la surveillance et l'innovation dans nos « modes de paiement ». La Partie 2 de la présente traite de questions bien précises posées par le gouvernement dans son document de consultation.¹

Role de l'ACP

L'ACP soutient le système financier et l'économie du Canada en assurant la sécurité, l'efficience et l'efficacité de la compensation et du règlement des paiements. En tant qu'organisation d'intérêt public, nous agissons au mieux des intérêts du système de paiements canadien.

L'ACP établit et exploite l'infrastructure de base nationale qui permet à ses membres² d'effectuer la compensation et le règlement des paiements entre leurs clients. Au cours des trois dernières décennies, l'ACP a oeuvré de concert avec ses membres, les intervenants et le gouvernement afin de rendre disponible au Canada une vaste gamme de mécanismes de paiement novateurs et commodes (par exemple les virements électroniques, les opérations de guichet automatique partagées, les transferts de fonds au point de vente, les paiements Internet en ligne à partir de comptes clients, les débits préautorisés [DPA], les paiements électroniques de factures et les dépôts directs).

Pour la gestion de ses systèmes et de ses opérations connexes, l'ACP établit un cadre commun de règlements administratifs, règles et normes qui régissent l'échange intermembres quotidien des effets de paiement qui sont compensés et réglés par le truchement des systèmes de l'ACP. Ce cadre, qui est mis au point de manière ouverte et transparente, définit les attributs des effets de paiement acceptables pour l'échange, ainsi que les droits, les responsabilités, les recours, la responsabilité et les exigences minimales en matière de sécurité pour les paiements qui sont compensés par le biais des systèmes de l'ACP comme les DPA et les transactions de cartes de débit.

Par le truchement du dialogue, de la consultation, de la recherche, de l'établissement de politiques et du rayonnement, l'ACP s'emploie à comprendre les besoins des utilisateurs et à incorporer leurs intérêts dans ses règlements administratifs, règles et normes, ainsi que dans ses cadres stratégiques et pratiques exemplaires. Par exemple, l'ACP a participé à l'élaboration des éléments suivants :

• des règles renforcées régissant les débits pré-autorisés (DPA), assurant ainsi une souplesse accrue pour les mesures correctives et les options de recours pour le consommateur, des formulaires simplifiés et souples pour les ententes de DPA, des modèles de formulaires d'annulation et des exigences en matière de divulgation obligatoire pour les ententes de DPA;
• des exigences améliorées en matière de divulgation et une structure plus claire du passif et des exigences plus claires en matière de mécanismes de débit préprovisionnés;
• l'incorporation des exigences en matière de transactions de débit liées à la retenue de fonds dans des comptes distincts;
• des règles flexibles régissant l'échange d'images de chèques qui permettent à l'industrie d'offrir la télésaisie des dépôts et qui établissent des dispositions de recours claires.

Lors de l'élaboration de produits de paiement axés sur le client, l'industrie se tourne souvent vers l'ACPpour jouer un rôle dans la prise en compte de la garantie de la protection de l'utilisateur final.

Résumé des observations de l'ACP

L'ACP partage les observations suivantes quant à la surveillance des systèmes nationaux de paiement de détail :

• Établir un cadre de surveillance pour les systèmes nationaux de paiement de détail dans les mesures législatives habilitantes [semblable à ce qui s'est fait pour d'importants systèmes en vertu de la Loi sur la compensation et le règlement des paiements (LCRP), en fixant des objectifs de surveillance clairs et les résultats escomptés. Le cadre de surveillance des systèmes systémiques, importants et nationaux de paiement de détail devrait se conjuguer d'une façon qui assure la promotion efficiente des objectifs de politiques d'intérêt public et prévient le chevauchement indu de la surveillance.
• Cerner des autorités pertinentes en matière de surveillance ayant une vue systémique. Pour établir un cadre de surveillance efficace, il faut cerner et bien saisir les fonctions et les risques au sein du système national de paiement de détail. À l'heure actuelle, il n'existe pas d'organisme qui comprend à fond comment le marché des paiements de détail évolue, ainsi que les risques et les interdépendances existant entre chacun des systèmes ou chacune des fonctions de paiement et dans l'ensemble de ceux-ci.
• Une fois les fonctions et les risques compris et le cadre de haut niveau établis, le gouvernement sera mieux placé pour cerner les mesures de surveillance pertinentes. Les mesures de surveillance doivent être axées sur le risque, déterminées selon la fonction, appliquées de façon systématique et uniforme, et flexibles en vue de s'adapter à l'évolution du marché.

Le cadre de surveillance permettant de traiter des lacunes sur le plan des paiements de détail, l'ACP sera mieux en mesure de collaborer avec les membres, les intervenants et les autorités publiques afin de mettre en œuvre des mesures pertinentes dans le contexte de son mandat. En guise d'illustration, si les mesures d'évaluation des risques et, par la suite, les mesures d'atténuation, des pratiques de l'industrie sont abordées par le biais d'autres arrangements qui s'appliquent à tous les paiements, l'ACP pourrait axer ses règles, normes et(ou) lignes directrices sur le traitement des risques d'exploitation et d'efficience liés aux paiements, à la compensation et au règlement de l'ensemble du système

2. Surveillance des systèmes nationaux de paiement de détail

2.1 Risques à aborder

Les risques que posent les « systèmes nationaux de paiements de détail » qui sont présentés ici sont-ils exhaustifs? Y a-t-il d'autres risques qu'il conviendrait d'inclure?

L'ACP estime que les trois grandes catégories de risques, notamment risques liés à l'opération des systèmes, les risques liés à la conduite sur le marché et les risques pour l'efficacité, cernés dans le Document de consultation sont exhaustifs.

Les risques sont également posés par des systèmes ou des fournisseurs qui relèvent de plusieurs autorités (p. ex. les services de paiement sont fournis au sein du Canada, mais l'information sur les fonds ou les paiements est détenue à l'extérieur du Canada). L'ACP estime que ces systèmes devraient être compris dans la portée de la surveillance et que le gouvernement devrait examiner comment réaliser cette tâche.

Y a-t-il d'autres mesures qu'il conviendrait d'envisager pour atténuer ces risques?

La liste des mesures de surveillance comprises à titre d'exemple dans le Document de consultation (p. ex. règles de transparence et de divulgation, lignes directrices en matière de protection des renseignements personnels, exigences en matière de séparation des fonds) constitue des options viables au Canada.

À notre avis, des mesures habilitantes sont requises pour établir le cadre de surveillance des systèmes nationaux de paiement de détail (semblable à ce qui s'est fait pour d'importants systèmes en vertu de la LCRP), en fixant des objectifs de surveillance clairs et les résultats escomptés. Le cadre de surveillance des systèmes systémiques, importants et nationaux de paiement de détail devrait se conjuguer d'une façon qui assure la promotion efficiente des objectifs de politiques d'intérêt public et prévient le chevauchement indu de la surveillance.

S'il est vrai que les objectifs, l'autorité et les pouvoirs de la surveillance des systèmes nationaux de paiement de détail doivent être codifiés dans la loi, les mesures précises de surveillance doivent être mises en œuvre dans des outils ou des instruments plus souples (p. ex. codes de conduite, normes de surveillance, règles axées sur des principes, etc.), ce qui peut être déterminé par l'organisme de surveillance en consultation avec l'industrie.

De quelle façon le gouvernement devrait-il équilibrer le besoin d'atténuer les risques et les objectifs de promotion de l'innovation et de la concurrence dans le secteur des paiements?

À notre avis, l'équilibre peut être établi en prévoyant un cadre de surveillance axé sur les risques, le degré de surveillance devant être proportionnel aux risques posés pour l'utilisateur final. La surveillance doit être souple afin de s'adapter à l'évolution du marché et appliquée de façon systématique dans l'ensemble du paysage des paiements. Pour réaliser cet équilibre, l'ACP préconise ce qui suit.

• Transparence – Étant donné le rôle de la gouvernance et de la surveillance et de l'impact qu'elles ont sur l'ensemble du système de paiements, les autorités publiques devraient faire preuve de transparence quant aux objectifs et aux méthodes de surveillance. Un cadre de surveillance prévoyant des objectifs clairs et des résultats escomptés permettra aux institutions financières aux fournisseurs de services de paiement et aux autres fournisseurs de services de paiement non traditionnel comme les opérateurs de télécommunications, les réseaux sociaux et les processeurs d'information d'offrir aux utilisateurs de nouveaux modes de paiement et des produits et des services financiers novateurs de façons qui sont conformes aux objectifs et aux mesures de surveillance.
• Délimitation des responsabilités : Il existe plus d'une autorité publique intéressée par le bon fonctionnement du système de paiements au Canada. C'est donc dire qu'il faut délimiter clairement la responsabilité qui incombe au secteur privé en ce qui concerne la surveillance, la réglementation et la supervision. Ce processus comprend la détermination et l'habilitation des autorités de surveillance pertinentes pour les systèmes nationaux de paiement de détail. En outre, il faut prévoir de l'information plus significative sur la façon dont la surveillance des systèmes systémiques, importants et nationaux de paiement de détail se conjugue pour assurer la promotion efficiente des objectifs de politiques d'intérêt public (p. ex. les interdépendances entre les trois catégories).
• Coordination de la surveillance : Favoriser la coopération et la coordination avec les autres autorités publiques (p. ex. fédérales et(ou) provinciales) qui sont responsables de la surveillance est essentiel pour promouvoir la collaboration, prévenir le double emploi et le chevauchement indus, et minimiser le fardeau de la conformité pour les systèmes de paiement et les participants. Une compréhension claire des objectifs, de l'approche axée sur la mise en œuvre et des limites de l'ensemble des trois catégories de surveillance (c.-à-d. des systèmes systémiques, importants et nationaux de paiements de détail) s'impose pour assurer que les risques sont abordés comme il se doit et qu'il y a des règles du jeu équitables dans l'ensemble du paysage des paiements (p. ex. établir des seuils ou des critères pour déterminer le mouvement d'une catégorie à l'autre des systèmes).
• Règles, normes ou lignes directrices communes fondées sur des principes : Le cas échéant, les règles, normes ou lignes directrices pertinentes devraient être fondées sur des principes, tout en mettant en relief les attentes minimales au dessus desquelles les participants au marché peuvent innover et se faire concurrence en fonction de la qualité et du coût des services et selon des caractéristiques liées à la sécurité accrue et à la protection du consommateur. Par exemple, les exigences en matière de divulgation régissant tous les fournisseurs pour ce qui est des droits, des responsabilités et du recours pourraient donner aux utilisateurs finaux une meilleure compréhension des risques et de ce qu'ils peuvent faire si un problème survient.
• Dialogue entre l'industrie et l'organisme de réglementation : De solides mécanismes de collaboration qui favorisent une mobilisation et un dialogue permanents chez tous les intervenants de l'industrie des paiements de détail sont essentiels pour une surveillance efficace et permettront à l'industrie des paiements de détail de fonctionner de la façon la plus optimale possible. FinPay, qui a été explicitement désigné comme tribune pour l'ensemble de l'industrie, constitue un tel mécanisme.

Afin de s'assurer que les consommateurs qui effectuent des paiements à partir d'une seule institution financière jouissent des mêmes protections que celles offertes pour les paiements entre institutions, l'application des règles de l'ACP qui protègent les consommateurs devrait elle être étendue aux paiements internes?

Selon nous, l'application des règles de l'ACP aux opérations internes (c.-à-d. les paiements effectués entre des clients de la même institution financière) ne permettra pas de prévoir une approche fonctionnelle en matière de surveillance des systèmes nationaux de paiement de détail (c.-à-d. que les participants au marché s'adonnant à la même activité sont réglementés de la même façon). L'écart sur le plan de la surveillance est plus important que les paiements effectués au sein d'une seule institution financière. Un cadre de surveillance fonctionnelle élaboré pour traiter des risques principaux pour les utilisateurs des systèmes nationaux de surveillance des paiements de détail comprendrait, de par sa nature, les paiements internes saisis dans cette catégorie de surveillance. Une telle approche annulerait la nécessité de règles précises sur paiements internes et permettrait de prévenir un déséquilibre graduel dans l'industrie.

Pour être efficaces, les arrangements ou les mesures mises en œuvre pour traiter des risques pour les utilisateurs finaux doivent être proportionnels au risque et appliqués de façon systématique dans l'ensemble du paysage des paiements. Des paiements similaires devraient profiter de protections similaires, qu'il s'agisse d'opérations internes ou de paiements par l'entremise de fournisseurs de services autres que les institutions financières. Il y a de nombreuses façons de promouvoir une surveillance efficace. Par exemple, l'établissement de règles, normes et(ou) lignes directrices minimales fondées sur des principes qui sont appliqués de façon uniforme dans l'ensemble des fonctions de paiement similaires aidera à aborder les risques en donnant aux utilisateurs et aux fournisseurs de services une meilleure compréhension de leurs droits et responsabilités.

2.2 Périmètre de surveillance

La surveillance devrait-elle se fonder sur une approche fonctionnelle, où les risques sont évalués par activité de paiement et traités de façon semblable, peu importe le fournisseur?

Oui, l'ACP appuie une approche fonctionnelle et axée sur les risques pour la surveillance afin que les participants au marché s'adonnant à la même activité de paiement soient réglementés de la même façon. Cette approche, qui a été adoptée dans d'autres secteurs de compétence, permet au gouvernement d'aborder de façon efficace et uniforme les risques, peu importe si le fournisseur entreprend une fonction particulière. Elle assure la transparence et aidera à combler les écarts dans les protections des utilisateurs finaux, et ce, tant pour les fonctions de paiement existantes ou émergentes.

Quels instruments et fonctions de paiement devraient être inclus dans la portée de la surveillance?

Nous croyons que le périmètre de surveillance pour les paiements de détail nationaux devrait être de grande envergure afin que le cadre soit flexible (c.-à-d. une visibilité directe qui n'empêche pas les paiements émergents). Toutefois, il importe d'avoir une portée claire et définie des fonctions clés qui seront assujetties à la surveillance. L'autorisation des paiements, l'amorce, la transmission des fonds, l'échange des valeurs, la retenue des fonds, la compensation et le règlement constituent des exemples de telles fonctions. Le degré de surveillance, s'il en est, sera fonction de la magnitude du risque.

Le gouvernement devrait établir des seuils pour déterminer quand les fonctions et(ou) les méthodes de paiement émergentes devraient être assujetties aux exigences en matière de surveillance. Les seuils devraient être de nature quantitative de sorte qu'il soit clair à tous les fournisseurs existants et potentiels quand il faudra respecter les exigences. Vous trouverez ci après des recommandations concernant les catégories de seuils.

• Taille maximale de chacune des transactions (p. ex. ˃ X$) : les modes de paiement permettant des transactions supérieures au seuil seraient compris dans le cadre de surveillance.
• Volume et(ou) valeur totaux des transactions (p. ex. ˃ X transactions ou X$ de la valeur de la transaction par année/mois/jour) : les modes de paiement dépassant ce volume total et(ou) cette valeur totale des transactions seraient compris dans le cadre de surveillance
• Nombre de clients (p. ex. base de clients ˃ X individus) : les modes de paiement dépassant ce nombre total de clients seraient compris dans le cadre de surveillance.

L'utilisation de seuils pour aider à réaliser un équilibre entre la nécessité d'atténuer les risques dans le but de promouvoir l'innovation et la concurrence dans le secteur des paiements. En établissant de tels seuils, le gouvernement doit examiner minutieusement comment ils pourraient changer dans le temps, et assurer qu'il y a en place un mécanisme souple mais bien publicisé pour passer en revue et modifier les seuils.

Les fonctions ou les modes de paiement qui ne satisfont pas aux seuils définis ne seraient pas assujettis aux exigences en matière de surveillance (p. ex. les petits systèmes à boucle fermée).

2.3 Mesures de surveillance et mise en œuvre

Quels devraient être les secteurs prioritaires clés dans l'élaboration d'une surveillance des systèmes de paiements de détail?

Dans le contexte de la surveillance des systèmes nationaux de paiement de détail et des fonctions effectuées par les institutions financières et les fournisseurs, la détermination des priorités est importante. À notre avis, les secteurs prioritaires clés devraient être les suivants :

• établir le périmètre de surveillance et le doter de mesures de surveillance proportionnelles aux risques présentés;
• définir clairement la portée des fonctions qui seront assujetties à la surveillance;  
• cerner et aborder les risques clés pour les utilisateurs finaux. L'importance doit être accordée aux risques les plus importants et aux secteurs où qui ne sont présentement pas gérés relativement à des systèmes ou des modes de paiement existants ou plus récents. Le traitement des risques en fonction de la conduite du marché constitue une priorité clé pour permettre aux utilisateurs de faire des choix pertinents; et
• déterminer l'autorité de surveillance pertinente. Un organisme de surveillance ayant une vue de l'ensemble du système peut aider à réaliser un équilibre pertinent entre la gestion des risques et l'innovation. L'organisme de surveillance doit posséder de l'expertise en matière de traitement d'enjeux complexes du secteur des paiements et doit détenir l'autorité et la capacité de surveiller l'industrie pour prendre connaissance des intervenants et des risques émergents. Étant donné l'importance qu'elle accorde aux intérêts de l'industrie, et dotée d'un mandat et de pouvoirs élargis, l'Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC) pourrait servir d'exemple d'autorité en matière de surveillance pour les systèmes nationaux de paiement de détail;
• encourager la normalisation dans l'ensemble de l'industrie. La normalisation des exigences minimales fondées sur la fonction et le niveau de risque est importante. En outre, l'ACP estime que l'adoption de la norme ISO 20022 au niveau du système national de paiement de détail devrait être examinée minutieusement, et la norme adoptée le cas échéant.

Au moyen de quelle forme d'arrangement la surveillance devrait-elle être mise en œuvre (par exemple, législation, code de conduite)?

L'ACP convient qu'un agencement d'arrangements différents offrirait un résultat supérieur qui pourrait être atteint en vertu d'un seul arrangement. L'ACP propose ce qui suit.

• Des mesures législatives sont requises pour établir le cadre de surveillance des systèmes nationaux de paiement de détail (p. ex. des objectifs, des autorités et des pouvoirs de surveillance), semblable à ce qui s'est fait pour des systèmes importants sur le plan systémique en vertu de la LCRP. En établissant le cadre, il faut clairement définir la distinction entre les systèmes de paiement de détail importants et nationaux (y compris les objectifs de surveillance, l'approche en matière de mise en œuvre et les limites).
• S'il est vrai que la surveillance peut être mise en œuvre par le biais d'un certain nombre d'arrangements ou de mesures (p. ex. des mesures législatives, des règlements, des codes de conduite), elle doit : (i) être fondée sur le risque et appliquée de façon systématique et uniforme (c.-à-d. non pas de façon ponctuelle) dans l'ensemble du paysage des paiements; et (ii) être souple pour s'adapter à l'évolution du marché. Par exemple, les codes de conduite, les normes et(ou) les lignes directrices sont privilégiés plutôt que les mesures législatives ou les règlements.
• La détermination d'une autorité ou d'autorités pertinente(s) de surveillance dotée(s) d'une vue de l'ensemble du système est recommandée.

Par le passé, le gouvernement et l'industrie se sont souvent tournés vers l'ACP pour jouer un rôle dans la prise en compte de la garantie de la protection de l'utilisateur final dans ses règles et normes. Le cadre de surveillance permettant de traiter des lacunes sur le plan de la protection du consommateur relativement aux paiements de détail, l'ACP sera mieux en mesure de collaborer avec les membres, les intervenants et les autorités publiques afin de mettre en œuvre des arrangements ou des mesures qui sont pertinents dans le contexte de son mandat. En guise d'illustration, si les mesures d'évaluation des risques et, par la suite, les mesures d'atténuation, des pratiques de l'industrie sont abordées par le biais d'autres arrangements qui s'appliquent à tous les paiements, l'ACP pourrait axer ses règles, normes et(ou) lignes directrices sur le traitement des risques d'exploitation et d'efficience liés aux paiements, à la compensation et au règlement de l'ensemble du système.

Pour conclure, nous vivons une époque très importante dans l'évolution du système de paiements au Canada. Nous sommes fort reconnaissants de l'esprit d'ouverture et de la collaboration du gouvernement au cours du présent examen et anticipons avec plaisir la perspective d'œuvrer de concert avec l'industrie pour assurer que le système de paiements du Canada répond aux besoins des consommateurs et des entreprises et évolue pour appuyer la compétitivité de l'économie canadienne.

Notes

¹Trouver l'équilibre entre la surveillance et l'innovation des systèmes de paiements : Document de consultation. (retour à l'appel de note 1)

²En vertu de la loi, toutes les banques à charte exerçant des activités au Canada ainsi que la Banque du Canada ont l'obligation d'être membres de l'ACP. Les sociétés de fiducie et de prêt, les sociétés coopératives de crédit centrales et les autres institutions de dépôt peuvent devenir membre de l'ACP depuis sa formation en 1980. Les sociétés d'assurance-vie, les courtiers en valeurs mobilières et les sociétés admissibles au nom des fonds mutuels en instruments du marché monétaire sont admissibles à la qualité de membre depuis 2001. (retour à l'appel de note 2)